A határon túli magyarok választójogának kérdése a kedvezményes honosításról szóló törvény elfogadását követően vált aktuálissá.
Az 1949-es magyar alkotmány 70. §-a a választói jogosultságot és a választhatósági jogot a Magyarországon állandó lakhellyel rendelkező magyar állampolgárok körére szűkítette, az új alaptörvény azonban nem tartalmaz ilyen kitételt, így az új választójogi törvény dönthet arról, hogy a magyar állampolgárok milyen feltételek mellett gyakorolhatják a választójogot. (A törvényről várhatóan pénteken vagyis ma szavaz az Országgyűlés.)
Az új törvény tervezete, melyet 2011. november 20-án iktatott tíz fideszes országgyűlési képviselő önálló képviselői indítványként, 199 képviselői helyben határozza meg a parlament nagyságát. Közülük 106 képviselőt magyarországi egyéni választókerületben választanak meg, 93-at pedig országos listán. A tervezet szerint a magyarországi lakóhellyel nem rendelkező választópolgárok csak valamelyik párt országos listájára szavazhatnak; a pártok pedig ezeken a listákon állíthatnak határon túli magyar jelölteket.
A Kárpát-medencei Magyar Képviselők Fóruma (KMKF) december 2-ai ülésén foglalkozott a törvényjavaslattal; többen a tervezet olyan módosítását kérték, hogy azáltal a határon túli magyarok is saját választókerületeik jelöltjeire szavazhassanak, a Székely Nemzeti Tanács pedig még azt is javaslatba foglalta, hogy a Székelyföld külön határon túli választókerületként jelenjen meg. A módosító indítványokat a november 20-án iktatott törvényjavaslathoz Kövér László házelnök maga terjesztette be.
A határon túli állampolgárok szavazati jogáról a Velencei Bizottság is készített jelentést. Az alábbiakban az új magyar választójogi törvény határon túli szavazókra vonatkozó alternatíváit elemezzük a jelentés tükrében, melyet 2011. június 24-én tettek közzé CDL-AD(2011)022 számmal.
Ez összegzően úgy fogalmaz, hogy bár a határon túli állampolgároknak biztosított szavazati jog nem vezethető le egyetemes jogként az európai polgári jogi és emberjogi örökségből, gyakorlatként rendkívül elterjedt a demokratikus államok körében, és ezt a gyakorlatot ösztönözni kell. A jelentés szerint a határon túli állampolgárok hazájuk többféle választásán is részt vehetnek. A mellékelt táblázat e gyakorlat elterjedtségét mutatja országok és a választások típusa szerint (az „Elnökválasztás”–, illetve EP-választások -oszlopok aszerint olvasandók, hogy az illető államban van-e közvetlen államfőválasztás, illetve EU-tag-e).
A határon túli állampolgárok választásokon való részvétele az egyes országokban eltérő törvényi megalapozást kapott. Olaszországban, Franciaországban, Portugáliában vagy Svájcban alkotmányos előírások biztosítják, más országokban a választási törvény tartalmazza ezt. Végül jónéhány államban semmilyen törvényi rendelkezés nem létezik a határon túliak szavazati jogára vonatkozóan, csupán kialakult gyakorlatok vannak (Albánia, Andorra, Ciprus, Málta).
Természetesen vannak államok, amelyek nem teszik lehetővé külhoni állampolgáraik számára a választásokon való részvételt (Örményország, Írország, Izrael, Chile stb.) Az Európa Tanács 1459(2005)-ös határozatával és az 1714(2005)-ös ajánlással arra bátorította tagállamait, hogy biztosítsák a külhoniak számára a szavazati jogot.
Fontos része e kérdéskörnek, hogy kik tekinthetők külhoniaknak. A jelentés a „külhoni szavazók” (out-of-country voters) három kategóriáját különbözteti meg:
– azok a szavazók, akik a szavazás napján épp külföldön tartózkodnak (személyes, üzleti stb. ügyekben)
– akik tanulmányi, munkavállalói stb. okokból ideiglenesen, de huzamosabb ideig külföldön tartózkodnak
– akik már hosszabb ideje külföldön élnek, ott állandó lakhellyel rendelkeznek, és talán kettős állampolgárok is.
Bár a külhoni szavazást lehetővé tevő államok többsége nem tesz különbséget e három kategória között, néhány állam csak az ideiglenesen külföldön tartózkodó polgárainak teszi lehetővé a külhoni szavazást (Bosznia-Hercegovina, Liechtenstein). Mindazonáltal az „ideiglenesen külföldön tartózkodó” és az „állandó külhoni lakhellyel rendelkező” kategóriáknak nincs egységes meghatározása. Különösen az „állandó külhoni lakhellyel rendelkező” kategória az, amely nagyon különböző eseteket foglal magába. A sajátos magyar helyzetet is figyelembe véve, úgy gondoljuk, hogy a jelentés e kategóriája legalább három alesetet tartalmaz:
c1) a kivándorlások nyomán létrejövő diaszpórák (pl. a külhoni olaszok);
c2) a gyarmatbirodalmak szétbomlása nyomán az újonnan létrejövő, független államokban maradó egykori birodalmi állampolgárok (pl. a portugálok);
c3) a nemzeti szállásterületek egyes részeinek elvesztésével kisebbségi sorsba kerülő egykori állampolgárok (pl. magyarok). Az utóbbi két esetben előfordul, hogy a választójog az egykori állampolgárságnak a leszármazók számára való megadása nyomán kerül előtérbe.
A jelentés szerint az „állandó külhoni lakhellyel rendelkező” állampolgárok választójogával szemben felhozott kifogások általában a következők: x) feltételezhető, hogy az otthoni állandó lakhely nélküli állampolgárok kevésbé érintettek és érdekeltek az „otthoni dolgokban”; y) a külhoniak jóval kisebb befolyással vannak a jelöltállításra; z) a külhoni szavazatban rejlő befolyás aránytalanul nagy ahhoz képest, hogy a parlamenti döntéshozatalnak mekkora befolyása a külhoniak életére. A sajátos magyar helyzetben emellett felmerül még az is, hogy a külhoniak választójoga „mértéken felül” befolyásolhatja a magyarországi, közvetlen pártpolitikai viszonyokat.
Ez azonban fordítva is érvényes (talán még inkább): a külhoni szavazati jog hatással van a külhoni magyarok politikai szervezeteire, az azok közötti politikai viszonyokra. A nemzeti kisebbségi helyzetben levő és külhoni szavazatra szert tevő magyarok a Magyarországgal szomszédos országokban létrehozták a saját politikai szervezeteiket, pártjaikat. Ezek mára olyan kis „kvázi pártrendszereket” alkotnak az egyes országokban, amelyben a pártok közötti viszonyt az etnikai szavazóbázis, az elitek közötti konfliktusok és a parlamenti jelenlét, majd (esetleg) a kormányzati szerepvállalás határozza meg. A külhoni állampolgárok választójoga egy újabb tényezőt jelent e politikai viszonyok meghatározóinak sorában.
Belső vagy speciális választókerületek?
A másik fontos kérdés a regisztráció kérdése. Legtöbb állam esetében a külhoniak választásokon való részvételének kötelező előfeltétele a választói névjegyzékbe vétel. Ez leggyakrabban a diplomáciai kirendeltségek, konzuli hivatalok feladata (Algéria, Belgium, Brazília, Franciaország, Grúzia, Olaszország, Lettország, Marokkó, Nagy-Britannia stb.), de van ettől eltérő gyakorlat is. Norvégiában, Hollandiában a helyi önkormányzati hatóságokra hárul e feladat, Svédországban pedig az adóhivatalokra. A külhoni választói névjegyzékbe vétel a választó kérésére történik, törvényben meghatározott módon.
Egyes országok (pl. Horvátország, Spanyolország) a választói névjegyzékbe vétel esetén különbséget tesznek az „ideiglenesen külföldön tartózkodók” és az „állandó külhoni lakhellyel rendelkezők” között. Az előbbi kategória (a külhoni szavazók fentebbi „a” és „b” kategóriája) választói névjegyzékét a diplomáciai kirendeltségek vezetik, az utóbbit (a fentebbi „c” kategória) pedig valamelyik országos hatóság.
Valószínű, hogy a határon túli magyarok esetében is ez a kettős megoldás a legkézenfekvőbb, és az állandó külhoni lakhellyel rendelkező magyarok levélben szavazhatnak a központi nyilvántartás alapján. Egyébként a levélben történő szavazás a jelentés szerint az egyik legelterjedtebb szavazási mód a külhoniak esetén.
Nagyon sok ország alkalmazza: Ausztria, Németország, Írország, Olaszország, Liechtenstein, Luxemburg, Mexikó, Szlovákia, Spanyolország, Belgium, Észtország, Lettország, Litvánia, Szlovénia, Svédország, Svájc stb. Emellett a személyesen leadott szavazat a másik gyakran alkalmazott módszer, és jó néhány állam kombinálja a kettőt (Belgium, Svédország, Portugália, Szlovénia). Főleg azokban az országokban célszerű a levél útján való szavazást is biztosítani, ahol az államnak sok külhoni szavazója van. További lehetséges, de kevésbé alkalmazott módszerek: megbízott útján történő szavazás és az internetes szavazás (ún. e-szavazás). Ez utóbbit Észtországban és Hollandiában vezették be.
A külhoniak választójoga tekintetében a rendszer leglényegesebb eleme – a nemzeti parlamentek megválasztása esetén – az, hogy kiket és hogyan juttatnak a parlamentbe a határon túli szavazók. Az alapvető kérdés az, hogy szavazataik a létező, belső választókerületek valamelyikében eredményeznek-e mandátumot, vagy külön, speciális választókerületekben. Az egyik megoldás: a külhoni szavazatok a belső („szokványos”) választókerületek valamelyikében hasznosulnak. Ekkor a kérdés az, hogy miképpen választják ki ezeket a választókerületeket. Két modell terjedt el.
Az egyik szerint a külhoniak számára hazai származási helyük szerint állapítják meg azt a választókerületet, ahova szavazatuk kerül; ezt a gyakorlatot követte például Ausztria vagy Finnország. E gyakorlat hátránya azonban, hogy azon külhoniak esetében, akiknek nincs „származási helyük” az anyaországban, nem állapítható meg ily módon a választókerület. A másik modell egyetlen kijelölt körzetbe – ezek általában a fővárosok – „gyűjti be” a külhoniak szavazatait (ilyen körzetek: Tbiliszi Grúziában, Varsó Lengyelországban, Vilnius Litvániában, Riga Lettországban, de ilyen körzet volt Bukarest is 2004-ig).
Ugyanebbe a megoldástípusba sorolható az új magyar törvényjavaslat is, mert a vegyes választási rendszer egyéni körzetei mellett létező, egyetlen országos (többmandátumos) körzetbe – melynek mandátumaiért pártlisták versenyeznek – „gyűjti be” a listákra leadott külhoni szavazatokat. Ennek az az előnye, hogy technikailag könnyebben kivitelezhető, hiszen minden külhoni állampolgárt egyetlen választói névjegyzékbe kell felvenni függetlenül állandó lakhelyétől. Hátránya viszont jelentős, és politikai jellegű, ugyanis a külhoni magyarok képviselőit a magyar pártok saját belátásaik szerint veszik – befutó vagy nem befutó helyre – a jelöltlistájukra. Ezzel a külhoni magyarok képviselete lényegében a magyar pártpolitikai viszonyoknak rendelődik alá, ugyanis valószínűsíthető, hogy az egyes szomszédos országokban létező, egymás közötti viszonyaikat tekintve „kvázi pártrendszereket” alkotó kisebbségi pártok arra kényszerülnek, hogy magyarországi partnereikkel egyfajta választási koalícióra lépjenek. Tehát a külhoni állampolgárok választójoga e pártokat a magyar pártpolitikai viszonyrendszerbe tagolja be.
A másik megoldás külön választókerületeket biztosít a külhoni szavazóknak. Több ország is ezt alkalmazza, köztük Horvátország, Franciaország, Olaszország, Portugália vagy Románia. Franciaországban 6 szenátori és 11 képviselői választókerületben szavazhat a kb. 2,5 millió külhoni francia, a külhoni horvátoknak egyetlen külhoni választókerületük van, a külhoni olaszoknak 2001 óta 6 szenátori és 12 képviselői mandátum jut, a románoknak pedig 2, illetve 4. E megoldás esetében a fő kérdés a választókerületek megfelelő kijelölése és az, hogy ezek mekkorák a belső választókerületekhez képest. A felül- vagy alulreprezentálásra vonatkozó döntés politikai természetű: annak mérlegelése, hogy az adott történelmi előzmények alapján az állam milyen politikai súlyt kíván biztosítani a külhoni szavazóknak.
A 2011 november 20-án iktatott magyar törvényjavaslat eredeti változata, illetve a hozzá benyújtott módosító javaslat is az előbbi két megoldástípus közötti választás elé állít. Az országos pártlistákra leadott külhoni szavazatok esetén probléma lehet az, hogy – Jakab András alkotmányjogász szerint – a külhoni szavazók csak pártlistára szavazhatnak, tehát csak egy „fél szavazattal” rendelkeznek. Ez ellen ugyanis jogorvoslattal élhetnek, és akár a strasbourgi bíróság elé is vihetik az ügyet. A külhoni magyarok számára megállapított választókerületek esetén a kérdés formai értelemben eltűnik, azonban a szavazati jog egyenlőtlensége továbbra is fennmarad, ha a külső és belső választókerületek nem maradnak azonos nagyságúak a képviseleti norma tekintetében.
Következtetések
1. Az új magyar választójogi törvényben a határon túli magyar állampolgároknak biztosított választójog megfelel annak a nemzetközi gyakorlatnak, amelyet nemzetközi normák ugyan nem írnak elő, azonban az Európa Tanács több határozatban és ajánlásban is bátorít
2. Ha a külhoni szavazók csupán az országos pártlistákra szavazhatnak, az sérti a szavazati jog egyenlőségének elvét, és – emellett – hátránya ennek a megoldásnak az is, hogy a külhoni magyarok jelöltjeinek állítása és maga a külhoniak képviselete a magyar pártpolitikai viszonyoknak rendelődik alá.
3. A törvényjavaslathoz benyújtott módosítás, a határon túli magyar szavazók számára kialakított külhoni választókerületekre vonatkozó javaslat meghatározott számú mandátumot biztosít a külhoni magyarok képviseletére, azonban az arányos képviselet ez esetben is nehezen biztosítható. Nem tudható, hogy az így kialakított választókerületekben hogyan alakul a külhoni állampolgárok száma, és a részvétel adatai is eltérőek lehetnek a belső választókerületek adataitól. A belső választókerületekkel szembeni alul- vagy felülreprezentáltság kialakítása körültekintő mérlegelést igénylő politikai döntés, amely annak függvénye, hogy mekkora súlyt akar biztosítani a magyar politikai elit a magyar parlamentben a külhoni magyarok képviseletének.
4. A külhoni választókerületek számára pontosan szabályozott módon választói névjegyzék állítandó össze, melybe a választók egyéni kérés alapján kerülnek be.
5. A választás módja tekintetében a diplomáciai képviseleteken személyesen leadott szavazat és a levél útján történő szavazás módszerének a kombinációja lehet a legmegfelelőbb. Az ideiglenesen külföldön tartózkodók a diplomáciai kirendeltségen szavazhatnak, míg az állandó külhoni lakhellyel rendelkezők (a „kettős állampolgárok”) levélben, egy központilag vezetett választói névjegyzék alapján.
6. A külhoni szavazati jog hatással van a külhoni magyarok politikai szervezeteire és azok viszonyaira, beépíti a magyarországi politikai verseny konzekvenciáit a magyar kisebbségi szervezetek közötti kapcsolatrendszerbe. A választójogi megoldás (főleg annak pártlistás része) az egyes szomszédos országokban létező, kisebbségi pártokat arra kényszeríti, hogy magyarországi partnereikkel egyfajta választási koalícióra lépjenek, amelynek hosszabb távon politikai konzekvenciái is vannak. Így a határon túli magyarok képviselete lényegében a magyar pártpolitikai viszonyoknak rendelődik alá, és a kisebbségi pártok erőteljesen betagolódnak a magyar pártpolitikai viszonyrendszerbe.
Mensura Transylvanica politikai elemzőcsoport
Határon túli állampolgárok szavazási jogának elterjedtsége országok és a választások típusa szerint Ország Elnökválasztás,Parlamenti választások,Népszavazás ,EP-választások,Helyi önkormányzati választások.
Algéria • • • •
Azerbajdzsán • •
Belarusz • • • •
Belgium • •
Brazília •
Bulgária • •
Csehország •
Észtország • •
Finnország • • •
Franciaország • • • •
Grúzia • •
Hollandia • •
Horvátország • • • •
Kirgizisztán • • •
Korea • •
Lengyelország • • •
Lettország • •
Liechtenstein • • •
Litvánia • • • •
Luxemburg • • •
Macedónia • •
Magyarország • • •
Marokkó •
Mexikó •
Moldova • • •
Monaco • •
Nagy-Britannia • •
Németország • •
Olaszország • •
Oroszország • • •
Peru • • •
Portugália • • • •
Románia • • • •
Spanyolország • • •
Svájc • • •
Svédország • • • •
Szerbia • •
Szlovákia •
Szlovánia • • •
Tunézia • •
Ukrajna • • •
A Velencei Bizottság CDL-AD (2011)022. számú jelentése alapján
Az 1949-es magyar alkotmány 70. §-a a választói jogosultságot és a választhatósági jogot a Magyarországon állandó lakhellyel rendelkező magyar állampolgárok körére szűkítette, az új alaptörvény azonban nem tartalmaz ilyen kitételt, így az új választójogi törvény dönthet arról, hogy a magyar állampolgárok milyen feltételek mellett gyakorolhatják a választójogot. (A törvényről várhatóan pénteken vagyis ma szavaz az Országgyűlés.)
Az új törvény tervezete, melyet 2011. november 20-án iktatott tíz fideszes országgyűlési képviselő önálló képviselői indítványként, 199 képviselői helyben határozza meg a parlament nagyságát. Közülük 106 képviselőt magyarországi egyéni választókerületben választanak meg, 93-at pedig országos listán. A tervezet szerint a magyarországi lakóhellyel nem rendelkező választópolgárok csak valamelyik párt országos listájára szavazhatnak; a pártok pedig ezeken a listákon állíthatnak határon túli magyar jelölteket.
A Kárpát-medencei Magyar Képviselők Fóruma (KMKF) december 2-ai ülésén foglalkozott a törvényjavaslattal; többen a tervezet olyan módosítását kérték, hogy azáltal a határon túli magyarok is saját választókerületeik jelöltjeire szavazhassanak, a Székely Nemzeti Tanács pedig még azt is javaslatba foglalta, hogy a Székelyföld külön határon túli választókerületként jelenjen meg. A módosító indítványokat a november 20-án iktatott törvényjavaslathoz Kövér László házelnök maga terjesztette be.
A határon túli állampolgárok szavazati jogáról a Velencei Bizottság is készített jelentést. Az alábbiakban az új magyar választójogi törvény határon túli szavazókra vonatkozó alternatíváit elemezzük a jelentés tükrében, melyet 2011. június 24-én tettek közzé CDL-AD(2011)022 számmal.
Ez összegzően úgy fogalmaz, hogy bár a határon túli állampolgároknak biztosított szavazati jog nem vezethető le egyetemes jogként az európai polgári jogi és emberjogi örökségből, gyakorlatként rendkívül elterjedt a demokratikus államok körében, és ezt a gyakorlatot ösztönözni kell. A jelentés szerint a határon túli állampolgárok hazájuk többféle választásán is részt vehetnek. A mellékelt táblázat e gyakorlat elterjedtségét mutatja országok és a választások típusa szerint (az „Elnökválasztás”–, illetve EP-választások -oszlopok aszerint olvasandók, hogy az illető államban van-e közvetlen államfőválasztás, illetve EU-tag-e).
A határon túli állampolgárok választásokon való részvétele az egyes országokban eltérő törvényi megalapozást kapott. Olaszországban, Franciaországban, Portugáliában vagy Svájcban alkotmányos előírások biztosítják, más országokban a választási törvény tartalmazza ezt. Végül jónéhány államban semmilyen törvényi rendelkezés nem létezik a határon túliak szavazati jogára vonatkozóan, csupán kialakult gyakorlatok vannak (Albánia, Andorra, Ciprus, Málta).
Természetesen vannak államok, amelyek nem teszik lehetővé külhoni állampolgáraik számára a választásokon való részvételt (Örményország, Írország, Izrael, Chile stb.) Az Európa Tanács 1459(2005)-ös határozatával és az 1714(2005)-ös ajánlással arra bátorította tagállamait, hogy biztosítsák a külhoniak számára a szavazati jogot.
Fontos része e kérdéskörnek, hogy kik tekinthetők külhoniaknak. A jelentés a „külhoni szavazók” (out-of-country voters) három kategóriáját különbözteti meg:
– azok a szavazók, akik a szavazás napján épp külföldön tartózkodnak (személyes, üzleti stb. ügyekben)
– akik tanulmányi, munkavállalói stb. okokból ideiglenesen, de huzamosabb ideig külföldön tartózkodnak
– akik már hosszabb ideje külföldön élnek, ott állandó lakhellyel rendelkeznek, és talán kettős állampolgárok is.
Bár a külhoni szavazást lehetővé tevő államok többsége nem tesz különbséget e három kategória között, néhány állam csak az ideiglenesen külföldön tartózkodó polgárainak teszi lehetővé a külhoni szavazást (Bosznia-Hercegovina, Liechtenstein). Mindazonáltal az „ideiglenesen külföldön tartózkodó” és az „állandó külhoni lakhellyel rendelkező” kategóriáknak nincs egységes meghatározása. Különösen az „állandó külhoni lakhellyel rendelkező” kategória az, amely nagyon különböző eseteket foglal magába. A sajátos magyar helyzetet is figyelembe véve, úgy gondoljuk, hogy a jelentés e kategóriája legalább három alesetet tartalmaz:
c1) a kivándorlások nyomán létrejövő diaszpórák (pl. a külhoni olaszok);
c2) a gyarmatbirodalmak szétbomlása nyomán az újonnan létrejövő, független államokban maradó egykori birodalmi állampolgárok (pl. a portugálok);
c3) a nemzeti szállásterületek egyes részeinek elvesztésével kisebbségi sorsba kerülő egykori állampolgárok (pl. magyarok). Az utóbbi két esetben előfordul, hogy a választójog az egykori állampolgárságnak a leszármazók számára való megadása nyomán kerül előtérbe.
A jelentés szerint az „állandó külhoni lakhellyel rendelkező” állampolgárok választójogával szemben felhozott kifogások általában a következők: x) feltételezhető, hogy az otthoni állandó lakhely nélküli állampolgárok kevésbé érintettek és érdekeltek az „otthoni dolgokban”; y) a külhoniak jóval kisebb befolyással vannak a jelöltállításra; z) a külhoni szavazatban rejlő befolyás aránytalanul nagy ahhoz képest, hogy a parlamenti döntéshozatalnak mekkora befolyása a külhoniak életére. A sajátos magyar helyzetben emellett felmerül még az is, hogy a külhoniak választójoga „mértéken felül” befolyásolhatja a magyarországi, közvetlen pártpolitikai viszonyokat.
Ez azonban fordítva is érvényes (talán még inkább): a külhoni szavazati jog hatással van a külhoni magyarok politikai szervezeteire, az azok közötti politikai viszonyokra. A nemzeti kisebbségi helyzetben levő és külhoni szavazatra szert tevő magyarok a Magyarországgal szomszédos országokban létrehozták a saját politikai szervezeteiket, pártjaikat. Ezek mára olyan kis „kvázi pártrendszereket” alkotnak az egyes országokban, amelyben a pártok közötti viszonyt az etnikai szavazóbázis, az elitek közötti konfliktusok és a parlamenti jelenlét, majd (esetleg) a kormányzati szerepvállalás határozza meg. A külhoni állampolgárok választójoga egy újabb tényezőt jelent e politikai viszonyok meghatározóinak sorában.
Belső vagy speciális választókerületek?
A másik fontos kérdés a regisztráció kérdése. Legtöbb állam esetében a külhoniak választásokon való részvételének kötelező előfeltétele a választói névjegyzékbe vétel. Ez leggyakrabban a diplomáciai kirendeltségek, konzuli hivatalok feladata (Algéria, Belgium, Brazília, Franciaország, Grúzia, Olaszország, Lettország, Marokkó, Nagy-Britannia stb.), de van ettől eltérő gyakorlat is. Norvégiában, Hollandiában a helyi önkormányzati hatóságokra hárul e feladat, Svédországban pedig az adóhivatalokra. A külhoni választói névjegyzékbe vétel a választó kérésére történik, törvényben meghatározott módon.
Egyes országok (pl. Horvátország, Spanyolország) a választói névjegyzékbe vétel esetén különbséget tesznek az „ideiglenesen külföldön tartózkodók” és az „állandó külhoni lakhellyel rendelkezők” között. Az előbbi kategória (a külhoni szavazók fentebbi „a” és „b” kategóriája) választói névjegyzékét a diplomáciai kirendeltségek vezetik, az utóbbit (a fentebbi „c” kategória) pedig valamelyik országos hatóság.
Valószínű, hogy a határon túli magyarok esetében is ez a kettős megoldás a legkézenfekvőbb, és az állandó külhoni lakhellyel rendelkező magyarok levélben szavazhatnak a központi nyilvántartás alapján. Egyébként a levélben történő szavazás a jelentés szerint az egyik legelterjedtebb szavazási mód a külhoniak esetén.
Nagyon sok ország alkalmazza: Ausztria, Németország, Írország, Olaszország, Liechtenstein, Luxemburg, Mexikó, Szlovákia, Spanyolország, Belgium, Észtország, Lettország, Litvánia, Szlovénia, Svédország, Svájc stb. Emellett a személyesen leadott szavazat a másik gyakran alkalmazott módszer, és jó néhány állam kombinálja a kettőt (Belgium, Svédország, Portugália, Szlovénia). Főleg azokban az országokban célszerű a levél útján való szavazást is biztosítani, ahol az államnak sok külhoni szavazója van. További lehetséges, de kevésbé alkalmazott módszerek: megbízott útján történő szavazás és az internetes szavazás (ún. e-szavazás). Ez utóbbit Észtországban és Hollandiában vezették be.
A külhoniak választójoga tekintetében a rendszer leglényegesebb eleme – a nemzeti parlamentek megválasztása esetén – az, hogy kiket és hogyan juttatnak a parlamentbe a határon túli szavazók. Az alapvető kérdés az, hogy szavazataik a létező, belső választókerületek valamelyikében eredményeznek-e mandátumot, vagy külön, speciális választókerületekben. Az egyik megoldás: a külhoni szavazatok a belső („szokványos”) választókerületek valamelyikében hasznosulnak. Ekkor a kérdés az, hogy miképpen választják ki ezeket a választókerületeket. Két modell terjedt el.
Az egyik szerint a külhoniak számára hazai származási helyük szerint állapítják meg azt a választókerületet, ahova szavazatuk kerül; ezt a gyakorlatot követte például Ausztria vagy Finnország. E gyakorlat hátránya azonban, hogy azon külhoniak esetében, akiknek nincs „származási helyük” az anyaországban, nem állapítható meg ily módon a választókerület. A másik modell egyetlen kijelölt körzetbe – ezek általában a fővárosok – „gyűjti be” a külhoniak szavazatait (ilyen körzetek: Tbiliszi Grúziában, Varsó Lengyelországban, Vilnius Litvániában, Riga Lettországban, de ilyen körzet volt Bukarest is 2004-ig).
Ugyanebbe a megoldástípusba sorolható az új magyar törvényjavaslat is, mert a vegyes választási rendszer egyéni körzetei mellett létező, egyetlen országos (többmandátumos) körzetbe – melynek mandátumaiért pártlisták versenyeznek – „gyűjti be” a listákra leadott külhoni szavazatokat. Ennek az az előnye, hogy technikailag könnyebben kivitelezhető, hiszen minden külhoni állampolgárt egyetlen választói névjegyzékbe kell felvenni függetlenül állandó lakhelyétől. Hátránya viszont jelentős, és politikai jellegű, ugyanis a külhoni magyarok képviselőit a magyar pártok saját belátásaik szerint veszik – befutó vagy nem befutó helyre – a jelöltlistájukra. Ezzel a külhoni magyarok képviselete lényegében a magyar pártpolitikai viszonyoknak rendelődik alá, ugyanis valószínűsíthető, hogy az egyes szomszédos országokban létező, egymás közötti viszonyaikat tekintve „kvázi pártrendszereket” alkotó kisebbségi pártok arra kényszerülnek, hogy magyarországi partnereikkel egyfajta választási koalícióra lépjenek. Tehát a külhoni állampolgárok választójoga e pártokat a magyar pártpolitikai viszonyrendszerbe tagolja be.
A másik megoldás külön választókerületeket biztosít a külhoni szavazóknak. Több ország is ezt alkalmazza, köztük Horvátország, Franciaország, Olaszország, Portugália vagy Románia. Franciaországban 6 szenátori és 11 képviselői választókerületben szavazhat a kb. 2,5 millió külhoni francia, a külhoni horvátoknak egyetlen külhoni választókerületük van, a külhoni olaszoknak 2001 óta 6 szenátori és 12 képviselői mandátum jut, a románoknak pedig 2, illetve 4. E megoldás esetében a fő kérdés a választókerületek megfelelő kijelölése és az, hogy ezek mekkorák a belső választókerületekhez képest. A felül- vagy alulreprezentálásra vonatkozó döntés politikai természetű: annak mérlegelése, hogy az adott történelmi előzmények alapján az állam milyen politikai súlyt kíván biztosítani a külhoni szavazóknak.
A 2011 november 20-án iktatott magyar törvényjavaslat eredeti változata, illetve a hozzá benyújtott módosító javaslat is az előbbi két megoldástípus közötti választás elé állít. Az országos pártlistákra leadott külhoni szavazatok esetén probléma lehet az, hogy – Jakab András alkotmányjogász szerint – a külhoni szavazók csak pártlistára szavazhatnak, tehát csak egy „fél szavazattal” rendelkeznek. Ez ellen ugyanis jogorvoslattal élhetnek, és akár a strasbourgi bíróság elé is vihetik az ügyet. A külhoni magyarok számára megállapított választókerületek esetén a kérdés formai értelemben eltűnik, azonban a szavazati jog egyenlőtlensége továbbra is fennmarad, ha a külső és belső választókerületek nem maradnak azonos nagyságúak a képviseleti norma tekintetében.
Következtetések
1. Az új magyar választójogi törvényben a határon túli magyar állampolgároknak biztosított választójog megfelel annak a nemzetközi gyakorlatnak, amelyet nemzetközi normák ugyan nem írnak elő, azonban az Európa Tanács több határozatban és ajánlásban is bátorít
2. Ha a külhoni szavazók csupán az országos pártlistákra szavazhatnak, az sérti a szavazati jog egyenlőségének elvét, és – emellett – hátránya ennek a megoldásnak az is, hogy a külhoni magyarok jelöltjeinek állítása és maga a külhoniak képviselete a magyar pártpolitikai viszonyoknak rendelődik alá.
3. A törvényjavaslathoz benyújtott módosítás, a határon túli magyar szavazók számára kialakított külhoni választókerületekre vonatkozó javaslat meghatározott számú mandátumot biztosít a külhoni magyarok képviseletére, azonban az arányos képviselet ez esetben is nehezen biztosítható. Nem tudható, hogy az így kialakított választókerületekben hogyan alakul a külhoni állampolgárok száma, és a részvétel adatai is eltérőek lehetnek a belső választókerületek adataitól. A belső választókerületekkel szembeni alul- vagy felülreprezentáltság kialakítása körültekintő mérlegelést igénylő politikai döntés, amely annak függvénye, hogy mekkora súlyt akar biztosítani a magyar politikai elit a magyar parlamentben a külhoni magyarok képviseletének.
4. A külhoni választókerületek számára pontosan szabályozott módon választói névjegyzék állítandó össze, melybe a választók egyéni kérés alapján kerülnek be.
5. A választás módja tekintetében a diplomáciai képviseleteken személyesen leadott szavazat és a levél útján történő szavazás módszerének a kombinációja lehet a legmegfelelőbb. Az ideiglenesen külföldön tartózkodók a diplomáciai kirendeltségen szavazhatnak, míg az állandó külhoni lakhellyel rendelkezők (a „kettős állampolgárok”) levélben, egy központilag vezetett választói névjegyzék alapján.
6. A külhoni szavazati jog hatással van a külhoni magyarok politikai szervezeteire és azok viszonyaira, beépíti a magyarországi politikai verseny konzekvenciáit a magyar kisebbségi szervezetek közötti kapcsolatrendszerbe. A választójogi megoldás (főleg annak pártlistás része) az egyes szomszédos országokban létező, kisebbségi pártokat arra kényszeríti, hogy magyarországi partnereikkel egyfajta választási koalícióra lépjenek, amelynek hosszabb távon politikai konzekvenciái is vannak. Így a határon túli magyarok képviselete lényegében a magyar pártpolitikai viszonyoknak rendelődik alá, és a kisebbségi pártok erőteljesen betagolódnak a magyar pártpolitikai viszonyrendszerbe.
Mensura Transylvanica politikai elemzőcsoport
Határon túli állampolgárok szavazási jogának elterjedtsége országok és a választások típusa szerint Ország Elnökválasztás,Parlamenti választások,Népszavazás ,EP-választások,Helyi önkormányzati választások.
Algéria • • • •
Azerbajdzsán • •
Belarusz • • • •
Belgium • •
Brazília •
Bulgária • •
Csehország •
Észtország • •
Finnország • • •
Franciaország • • • •
Grúzia • •
Hollandia • •
Horvátország • • • •
Kirgizisztán • • •
Korea • •
Lengyelország • • •
Lettország • •
Liechtenstein • • •
Litvánia • • • •
Luxemburg • • •
Macedónia • •
Magyarország • • •
Marokkó •
Mexikó •
Moldova • • •
Monaco • •
Nagy-Britannia • •
Németország • •
Olaszország • •
Oroszország • • •
Peru • • •
Portugália • • • •
Románia • • • •
Spanyolország • • •
Svájc • • •
Svédország • • • •
Szerbia • •
Szlovákia •
Szlovánia • • •
Tunézia • •
Ukrajna • • •
A Velencei Bizottság CDL-AD (2011)022. számú jelentése alapján
Nincsenek megjegyzések:
Megjegyzés küldése